Evaluating Executive—Legislative Branch Relations of the Hong Kong Special Administrative Region

前言
《基本法》確立了香港特別行政區的政治體制—以行政為主導，並且行政與立法相互配合、相互制約。此種政治體制，一般認為是在行政與立法的關係上，行政應當處於優先和主導的地位。在一系列的政制發展討論中，中央及特區官員多次強調行政主導的重要性，並將它提升至《基本法》甚至是國家主權的層次來討論。政制發展專責小組清楚地指出：「行政主導是特區政體設計的一項重要原則，是體現國家主權的重要表徵。任何方案必須鞏固以行政長官為首的行政主導體制，不能偏離這項設計原則。」《基本法》作如此設計，有其歷史因素和現實政治考慮，中央在1980年代思考香港的管治體制時，認為其以港督為核心的行政主導、立法局和行政局為港督諮詢機構的「行政吸納政治」的體制具有高效、穩定且易於控制的優點。同時，基於香港政制的地方性及延續香港政制與繁榮穩定的實際需要，中央認為行政主導是最易於滿足前述需求的政制形式。
自香港特別行政區成立以來，《基本法》設計的行政主導原則並沒有貫徹落實，立法會對政府施政呈現出「配合不足，制約有餘」的特點。儘管《基本法》第74條和分組點票機制等對立法會制衡政府的權力施加了諸多限制，但立法會仍能通過一些制度化甚至非制度化的方式來擴權，例如立法會加緊對政府財政的控制、通過不斷提出修正案的方式來增加政府法案通過的難度（極端表現為「拉布」）、通過不具有約束力的動議辯論和「不信任案」向政府施壓等。同時由於立法會與政府之間缺乏政黨或委員會作為紐帶，政府官員因此無法像西方民主政體般，透過政黨在議會內建立穩定的支持，結果造成行政與立法持續割裂的管治困局。
為什麼一個適應香港需求的行政主導體制不能發揮應有的作用？行政長官在憲制文本《基本法》上具有優越地位，但回歸21年來，香港政治卻呈現一副「特首弱勢」的現象，行政主導面臨着名不副實的體制性尷尬。過往的研究往往局限於檢討香港管治的內部體系，比如「特首不黨」原則導致特首無法依賴執政黨及政黨管治聯盟；比如香港公務員沿襲港英舊制，抵制特首及委任官員的支配和調度；比如立法會缺乏「忠誠反對派」，激進泛民主派「逢中央必反」、「逢特首必反」；比如特首由非普選產生，即使是由具有廣泛代表性的選舉委員會選舉產生仍被質疑「認受性不夠」等。其實有多項制度的安排是對行政主導的制度有利，如：立法會採取比例代表制的選舉辦法，再輔以功能組別議席，使得立法會內幾乎不可能出現某個單一政黨控制議會多數議席的情況；如《行政長官選舉條例》規定特首不得有任何政黨背景，此舉從根本上保證特首不被任何政黨利益「綁架」，因為哪怕是根正苗紅的政團，亦會受本港民情的牽引，不會事事與中央保持一致；如《基本法》的選舉安排讓特首和立法會各自由互不相關的選舉系統產生，進一步降低了特首對政黨的依賴。問題是，儘管有前述鞏固行政主導的制度安排，為何歷任特首還是處處碰壁，施政困難？