A Review of the Legislative History of Article 23 of the Hong Kong Basic Law (in Chinese)

香港特區回歸以來，經歷過1998年亞洲金融危機、2003年「非典」、2019-2020新冠肺炎特大社會經濟事件。同時，在香港也發生過2003年《基本法》第23條立法失敗、2012年「反國教」運動、2014年「佔領中環」、2016年「旺角暴動」和2019年「反修例」運動等社會政治運動；今日回顧，其情其境，歷歷在目。近十年來，香港的各種社會政治運動一波接一波，規模越來越大，影響越來越廣，其中2019年那次，其暴烈程度、時間之久、影響之深遠將在香港當代史上留下了深深的印記。

我是上述事件和運動的見證者、觀察者和研究者。我於1995年自法國來香港城市大學法律學院就職，先就任研究員職，後從事教職，並於1996-1997學年獲學院安排給研究生班（LLM）講授香港基本法。自此，我的學術與研究生涯與香港基本法發生了不解之緣。

說起來，自1995年以來，香港法律界發生和經歷的大辯論、大對立、大事件並不少，僅舉幾例如下：如回歸前關於《人權法案》凌駕性的論爭，回歸後有「大富翁」張子强案、風水師李玉輝案、胡仙案、「小人蛇」案（即吳嘉玲案、居港權案）及系列判决、第一次人大釋法、23條立法、剛果案與人大釋法、一地兩檢，宣誓案與人大釋法，以及反修例運動後審結的案件如唐英傑案、黎智英案、呂世瑜案，等。其中，23條立法及其失敗又是值得記憶、記錄與研究的重大事件。

研究《基本法》繞不開第23條。第23條規定：「香港特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在香港特別行政區進行政治活動，禁止香港特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。」從本條性質上看，《基本法》第23條是一授權條款。主權者（中央）基於對特區政府高度自治的尊重和對特區政府的高度信任，將維護國家安全之立法任務交由香港特區自行完成。本來，從學理和憲理觀之，維護國家安全屬中央事權，本應當由中央直接立法。應該說，23條的立法原意體現了立法的原則性與靈活性。條文中的「應」（shall）字不僅表明特區政府立法之必要性，也是特區政府維護國家安全的憲制責任和立法義務。同時，「自行立法」充分體現中央對特區政府的信任和尊重，亦是踐行「一國兩制」原則之生動體現。

然而，當行政長官董建華領導的特區政府於2002年9月2日發布《實施基本法第二十三條諮詢文件》之後，社會上，特別是在野黨和法律界，立即發出了反對23條立法的强烈聲浪，部分市民也日漸投入運動反對立法。儘管特區政府做出了諸多努力，最終也未能倒轉乾坤。我們仍然記憶猶新的是，自由黨主席臨陣倒戈（這和若干年後發生在立法會的「等埋發叔」那一幕異曲同工），特區政府飲恨立法會。23條立法就此落幕。

23條立法於2003年夭折並不等於徹底翻過了23條應該立法這一頁，因為特區為維護國家安全立法是它的憲制責任和法定義務。然而，董建華之後各任特區政府都未能完成這一憲法使命，一直到寫作本前言的此時此刻。

23條立法夭折給我們研究者留下了很多理論與實踐問題，這些問題不僅涉及到憲法與基本法有關方面，同時跨越兩種法制和兩個法域，例如它直接關涉香港普通法下的國家安全刑法和內地大陸法下的國家安全刑法，及二者的互動。

如何返回到2002-2003年之間的立法場景？如何盡可能地佔有更多的客觀的歷史資料？這是在教學與研究活動中，我們經常會面對的話題。二十年（2003-2023）飛逝，彈指一揮間。都說歷史是有記憶的，但是如果不把歷史先記錄保存下了，記憶是會越來越模糊、最後靠不住的。記下這一歷史事件、記錄長達二十年的這一段歷史，就是本書寫作緣起。

本書主要內容與體例：

本書以歷史為視角，通過對官方立法文件、新聞媒體報道和學界研究資料的系統梳理，以最大努力嘗試清晰且完整地呈現自港英時期至林鄭月娥時期有關《基本法》23條的立法脉絡和軌迹。

港英政府時期，港英殖民者當局便制定了一系列具有「國家安全」性質的條例，其中如《社團條例》、《官方機密條例》等條例仍沿用至今，構成了香港國家安全立法的歷史淵源。《基本法》起草階段，中國當時的最高領導人鄧小平對《基本法》中規定「國家安全立法」一錘定音。第一任行政長官董建華正式開啓《基本法》23條立法工作，然而政府與社會未達共識，功敗垂成。之後，歷經三任行政長官，《基本法》23條仍然束之高閣。直到中央率先立法，本届特區政府才决心重啓《基本法》第23條立法工作。

以史為鏡，可以知興替，對歷史的回溯與反思是為了更好地著眼未來。當前，特區政府正在推進《基本法》23條立法工作，對《基本法》23條立法工作進行全面性和整體性的回顧、系統梳理《基本法》23條的立法史便顯得很有必要和價值，這是本書寫作的又一初衷和目的。本書不僅有利於香港市民正視歷史、消除憂慮、凝聚共識，亦期對當下特區政府順利推進《基本法》23條立法工作提供些許啓發和幫助。

本書的體例很難定義，它既是一本歷史書，又是一本專題法律書，故可以說是專題法律史。說它是歷史書，它肯定不是通史或斷代史、編年史或紀傳體，又不是嚴格意義的專題史（因為它的第二部分）。它略微貌似以歷史事件為主的紀事本末體，「一書具一事之本末」（因為它的主體部分即第一部分），其內容部分屬政書範疇。第一第二部分合一，乃成這本有史有論的著作。



朱國斌
香港城市大學法律學院